19世纪末，英国社会活动家E·霍华德提出“田园城市”。根据他的设想，在中心城市周围建立一圈较小的城镇，形式上有如行星周围的“卫星”，以此来打造一种兼有城市和乡村优点的新型城市结构形式。
大城市发展起来之后，人口涌入，面临很多城市病，而卫星城的主要职责，就是缓解区域中心城市的人口、环境和交通压力。它既属于大城市体系，依附于大城市，与大城市联系紧密，但又与大城市相对独立。
这就与另一种城市化模式“摊大饼”，有很大的区别。它是沿着城市边界无缝蔓延，优点是不需要从无到有造一座新城区，可以将主城区的资源很快顺延到新区，但缺点是城市会继续膨胀，人口聚集度也不会降低，交通、环境等问题也会加剧。
如此一来，有很多国家就选择采用卫星城的模式。从英国、日本，到苏联、法国、美国等国家，前后经历了120多年的实践和演变。这种城市化的风潮，如今也从高度工业化、城市化国家，扩散到新兴工业化国家、发展中国家。
然而，当发展中国家展开轰轰烈烈的卫星城建设时，发达国家的发展重心却开始回归到市中心。这到底是为什么？
要理解背后的缘由，就要先了解卫星城建设的过程，此文以伦敦和日本为例。
1
在经历了第二次世界大战之后，彼时的伦敦，中心城区人口超过八百万，面临着各种“大城市病”的困扰，包括交通拥堵、环境污染，卫生资源紧张等问题。
1944年，伦敦制定了“大伦敦规划”。具体方案是，在距离伦敦中心半径约48公里的范围内建设4个同心圈。
第一圈是城市内环，需要控制工业、改造旧街坊、降低人口密度等。
第二圈是郊区环，人口密度不高，规划建议以后不再在这里增加人口。
第三圈是绿环带，这是英国绿带法规定的绿带用地，在整个建成区外围将绿带环扩展至16公里宽，目的是要阻止伦敦的扩展。
第四圈是乡村环，与伦敦核心区相距30～60公里，这里是卫星城建设的主战场，要负责接收从内环疏散出来的大部分人口。1946年，英国制定新城法，明确要新建8个具有独立性的卫星城。
在这个过程中，英国政府甚至带头将政府部门机构向卫星城转移，而且为了促进人口疏散，政府还规定服务业、工业企业不能进驻伦敦。卫星城则给予这些企业税收优惠，并且向迁入的人口提供住房等优惠政策，英国有些大企业的总部也纷纷响应号召。
彼时的伦敦街头，也涌现了大量宣传卫星城的海报。“田园城市”的诗与远方，撩拨着人们的心弦，那里似乎有更好的居住环境，更优渥的就业岗位。上百万人口怀揣着这种美好期盼，开始往卫星城迁移。
卫星城确实在一定程度上解决了大城市的用地紧张、房价高涨、交通拥堵、人口膨胀等问题。数据显示，英国建设的全部新城安置了225万人口，提供了111万个就业岗位，吸纳多家国际知名企业入驻。
其中，米尔顿·凯恩斯是英国卫星城建设的成功代表。它从20世纪70年代初开始建设，在20世纪末就已堪称高科技外国公司，特别是日本公司的“吸引力磁石”。
许多耳熟能详的企业都把英国总部设在了米尔顿·凯恩斯，包括梅赛德斯—奔驰、大众集团、美孚石油、尼桑、雅马哈、达美乐披萨等，英国本土企业如Rightmove、Argos、BP、Essentra也都把总部放在了这里。
如果看看1939年到2015年大伦敦区人口变化图，半个世纪以来伦敦核心区人口明显下降，外围人口明显增加。
那是不是就证明，英国卫星城建设效果特别好？事实并非如此。
一方面，早期的卫星城注重就业与居住的发展，却忽视了购物、休闲娱乐设施的建设，这直接导致了“新城忧郁症”的出现。
而且因为伦敦一直占有强大的产业优势，就业岗位多，薪酬更高，居住在卫星城的人仍旧会倾向到市中心工作。结果就是，卫星城沦为“睡城”，完全无法承接伦敦的人口和功能疏解，反而在通勤过程中进一步增加了伦敦的交通压力。
另一方面，由于产业和人口转移的问题，伦敦内城出现了严重的财政问题、就业问题，更糟糕的是，还有犯罪、吸毒等一系列社会问题。
伦敦至今最危险的地方，不在郊区，而是在市区的东边。其中，白教堂地区是出了名的贫民窟，臭名昭著的“开膛手杰克”便曾活动于此，而这里距离伦敦市中心的金融城仅仅2公里。
你绝对想不到，在伦敦这个金融之都的中心，居然聚集了如此多的外来移民和低收入人群，随处可见售卖廉价服装和日用品的店铺、搭建简易货架出售果蔬的商贩，以及街边随意散置着的货车、垃圾箱，破败不堪。
而在毗邻大英图书馆，距伦敦市中心仅3公里的国王十字区，长期以来也弥漫着破败气息。这里是伦敦知名的“红灯区”，小偷与酒鬼横行，整个区域遍布毒品、低端夜店和艳舞俱乐部，居住者多为穷人。
要知道，远在维多利亚时期，国王十字区可是一派繁荣。国王十字区作为重要的交通枢纽，从英格兰北部以及苏格兰东岸驶来的火车川流不息，不仅向伦敦输送乘客，更输送煤炭、啤酒等不可或缺的生活用品。
有学者认为，东伦敦和西伦敦的发展失衡，一定程度上是因为政府将有限资源输出到新城，导致区域产业转型不彻底，从而剥夺了东区的发展空间。
1979年，为了解决内城破败问题，撒切尔政府宣布将更多的资源投入内城区域，促进内城复兴。隔年，政府更是宣布新城委员会和开发公司全部解散，新城住房建设大量压缩，以后任何新城扩展项目政府不予贷款，只由私人投资来进行。
这意味着新城运动历经30多年的发展，在英国走向终结。在卫星城上走过弯路的伦敦，也主动承认错误并重新制定战略，表示尊重市场和人的选择，回归伦敦市中心。
2004年2月，伦敦颁布了新的规划《大伦敦空间发展战略》，进一步明确了未来30年，市中心在空间发展上的优先权。
基于此背景，Wapping、金丝雀码头、Shoreditch等原来被忽略的中心区黄金地段，在最近十多年获得高度重视，被倾注大量的优势资源进行开发。
其中，金丝雀码头发展为一个可与伦敦金融城媲美的新金融中心；Shoreditch汇聚了思科、英特尔、亚马逊等科技公司，有“伦敦科技城”之称；Wapping位于老金融城与金丝雀码头中间，且毗邻伦敦科技城Shoreditch，占据地利之优发展为一座综合性的宜居、宜业的现代化新城。
前文提到的国王十字街，也进行了全新的整修和改造。这里将成为英国最大、最重要的综合交通转运站，办公楼、住宅区以及相关配套将在此拔地而起。路易·威登、亚马逊、脸书、环球唱片及《卫报》《观察家报》等知名企业，纷纷选择入驻国王十字街。这个彼时被贴上“破败”标签的地区，正在重新焕发生机。
东伦敦则搞起了科技产业，打造金融科技属性。2010年，英国时任首相卡梅伦宣布，投入4亿英镑支持其发展。如今的东伦敦，已经聚集了1600多家科技公司，成为全国最密集的科技创业集群之一。
伦敦花费了近半个世纪的时间，谋篇布局地进行了卫星城建设、人口疏解和产业转移。但如今，它又开始实施“让精英阶层重回城市中央”的复兴计划，在经历了一番折腾之后，它意识到只有产业和人才的聚集，才能带动经济的发展、城市的复兴。
有学者表示，“对城市而言，最重要的还是中心区的核心凝聚力，人才和产业是需要聚集和交流的，有一定的集聚力才能产生一定的规模”。
虽然重回市中心，但伦敦未来的发展态势还是多中心、分散式的。根据2016年的城市发展远景规划，未来伦敦将拥有至少13个较大的城市中心，从东至西分布在泰晤士河两岸，而且这些城市中心还有不少次级中心。这些中心分别承担着不同的职能，以此吸引有相应需求的人口集聚。
中心之间又通过放射状道路和同心圆环路的道路网进行连接，发达的交通网络保证了市郊居民即使不使用私人汽车，也能在1小时内到达市中心的办公区域。伦敦也从2003年开始实行拥堵费政策，不想付钱的人就会选择不再开车驶入收费区域，从而缓解道路拥堵。
在多种政策发力之下，即使目前大伦敦区域的人口总数已经超过1939年860万的人口峰值，但交通拥堵、人口膨胀的情况并未重现。而且，回归市中心的伦敦市政府，仍在努力想办法集聚而非疏解人口。按照预测，2041年伦敦人口将达到1050万。
2
卫星城建设的风潮，同样席卷过日本。上世纪50年代，二战结束后不久，日本成为美国在远东地区的桥头堡，依托明治维新以后的工业基础、产业工人的积累以及美国的大力扶持，进入高速工业化阶段。
但大城市病也随之而来，东京人口激增、城市病加剧，东京湾被污染成“死海”，对整个日本产生了“抽空效应”，城市服务能力接近饱和。面对这一严峻形势，东京亟须疏解人口和重工业。
对此，东京选择借鉴伦敦“田园城市”的经验，1958年出台了《首都圈城市开发地区整治法》，一是在100公里半径内规划新城，用以疏散人口；二是在建成区周围设置5～10公里的绿化带，改善城市居住环境。
其中的大动作，就是新城建设。1976年，日本提出，要疏解非首都功能，改变东京单中心的结构，在以中心区为圆心、半径50公里左右的环状地带建设卫星城。
从功能定位来看，日本的新城建设，主要分为三类。
第一类就是大家熟知的“睡城”。它们主要是在大城市周边承担居住功能，其中多摩新城就是最典型的例子。
1965年的东京，一边人口激增，住房需求暴涨，另一边土地价格急剧上涨，为此，东京都政府在距离市区30公里的地方，建设了多摩新城，并配置了住宅、小学中学、商店、社区中心等设施，迅速成为市区人口外溢的承接地。
第二类是产业类新城。日本在二战后经济发展过程中，发现自己的基础科研不够，难以支撑其产业升级。于是，政府希望新城解决“大城市病”的同时，也能够同时完成“技术立国”“生态立国”等战略转型。因此有一部分产业新城，被规划为以高校和科研机构为主导功能。
1963年，在距离东京东北方50公里，一片占地约280平方公里的区域，筑波科学城拔地而起。而日本政府为了支持科技城的发展，更是将所属的九个部（厅）的43个研究机构迁至筑波科学城。原来的东京教育大学，更是在1973年不远千里从市区搬到筑波市，更名为筑波大学，为新城建设加持。
根据规划，筑波科学城将建设为全球典型的以科研机构和高校为主体的世界级国家科研中心，全国30%的科研机构、40%的科研人员、50%的政府科研投入都将汇集于此。
第三类是副中心型新城。它们承担着城市副中心的职责，这类区域的地理条件和人口基础都比较好，代表是东京湾的横滨未来港及千叶县的幕张新城。
作为东京城市副中心的横滨，由于拥有重要的贸易港口，有极大优势吸引大量企业总部的入驻，而幕张新城则发展出以会展为核心的国际商务功能，同时也着重培育工业产业的商务管理、技术人才培育等产业。
而在上世纪90年代，日本遭遇经济泡沫破碎的冲击之后，三类新城的命运走向有很大的差异。大多数的“卧城”和产业类新城都陷入了低迷和衰退，副中心型新城则依旧坚挺。
为什么会有如此大的区别？这是因为卧城的功能过于单一，过去是靠市中心与新城的住宅差价来吸引人口，但房产泡沫破灭价差拉平之后，新城对人口的吸引力自然没有那么强；而产业类新城高度依赖政府资金投入，与市场存在脱节，在经济衰退期，其运营状况也不可避免地陷入收缩和衰退。
相比较之下，副中心型城市拥有较好的区位条件、政策优势，自身也发展出了多元化产业，成为经济发展的动力，因此在经济衰退期还能维持较好的人口结构和产业发展。
大量新城的收缩和衰退，使得日本不得不开始重新审视卫星城建设的持续性，最终逐渐放弃了对新城和郊区的财政补贴，将发展重心放回主城区。
结果可想而知，过去流出到新城的人口，又重新流入主城区，新城人口进一步减少。
与欧美的郊区化一直持续不同，东京的郊区化可谓是昙花一现。从城市和郊区人口变化来看，1960年，城市人口增长停滞，但郊区人口显著增加。然而，到了1980年，中心区域人口又出现增长。
到了2000年以后，东京或者大阪的中心区人口彻底转为增加态势。2010年，郊区以及周边区域的人明显向中心流动，东京市中心的高层大规模居住区的房屋入住率，达到了八成左右。
有学者把这个过程称为“再城市化”，之所以会出现这种情况，除了新城发展前景不佳、国家人口减少的缘故，还有一个很关键的影响因素，就是人本身。
过去，大量农村人口涌向城市，去往发达工业地带寻找工作机会，然而随着土地价格飞涨、环境问题的出现，这些人突然发现，除了大都市的歌舞升平，生活本身才是最重要的。于是大家又向往起“田园都市”的生活，开始了每天来往郊区和市中心的通勤生活。
然而，就在各类交通企业努力改善交通网，要解决“通勤痛”的时候，21世纪的日本，却迈入了“低欲望社会”，加上现代通信技术以及金融产业的发展，年轻人开始不追求“my house”，而倾向于“鸽子笼（大型公寓）”+“便利店”的生活，迅速向中心回流。
极简主义生活方式的流行，使得年轻人更优先考虑上班的便利性，而不追求能分清工作和休息界限的城市—乡村生活，他们更喜欢宅在家里睡觉，选择到附近购物。如此一来，新城建设的衰退自然是难以避免的。
3
目前，新城引人的发展模式压力重重。
一是全球很多国家人口自然增长速度都慢了下来；二是当一个国家城市化率超过70%之后，其人口增速就会下滑，城市继续扩张的需求就没有那么大。
拿英国来说，二战之后其城市化率已经不低了，伦敦也没有那么多的新增就业机会和人口去填补卫星城的空缺。
而且从无到有建设一座卫星城，成本是非常高的。不管是英国还是日本，它们的卫星城计划成分很重，政府财政投入也不少。如果后期没有企业和人口的持续流入、贡献税赋，是难以持续的。
纵观世界上一些发达城市，它们发展到一定阶段，必定是从工业转向高端服务业，第三产业的比重会越来越大。而与工业不同，金融、商业、文化、教育、娱乐、传媒等高端服务业，更依赖于人口稠密、配套完善的中心城区做支撑。相比之下，高端服务业并不青睐功能单一、人口稀疏的卫星城。
很多国家城市化已经进入下半场，从“增量时代”迈入“存量时代”。这时候，过去疏解人口的市中心，反而重新加入“抢人”大战，希望将原本分流到郊区的科技创新人才和企业吸纳回来。
繁华的市中心虽然没有郊区那么广阔的土地，土地成本也不低，但这里聚集了更密集的“创新生态要素”，也能吸引更多的人才。
位于美国硅谷市中心的“硅巷”，最初只是曼哈顿地区的一个地名概念——它以曼哈顿下城第五大道与百老汇交界处的熨斗大楼为中心，逐渐扩展到曼哈顿中下城和布鲁克林的DUMBO区。
在这个范围内，集聚了大量新媒体、网络科技、金融科技企业，形成了一个没有明确边界范围的科技产业集群地区。
它正是极好利用起存量空间，通过发展与都市紧密结合的应用创新产业，来吸引人才聚集，成为推动创新和竞争的巨大引擎，这种模式也逐渐在全球其他城市涌现。
在生活宜居、休闲娱乐、医疗教育等公共服务设施方面，老城区享有天然优势。一旦能在创新产业、高端服务业上补足短板，提供更多的岗位机会，那么留给郊区新城的机会空间会越来越小。对此，郊区新城不能掉以轻心。
（作者系香港科技大学硕士，区域经济观察者）
第一财经获授权转载自微信公众号“秦朔朋友圈”。
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巫珩
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